об установлении общих принципов и предписаний продовольственного законодательства, об учреждении Европейского органа по безопасности продуктов питания и о закреплении процедур в отношении безопасности продовольственных товаров[1]

Настоящий Регламент закрепляет основополагающие нормы по вопросам одной из самостоятельных отраслей правового регулирования Европейского сообщества (ЕС) – «продовольственного законодательства» (франц.: legislation alimentaire), именуемого также (в источниках на английском языке) «продовольственным правом» (англ.: food law).

Документ содержит в себе общую часть указанной отрасли, в развитие которой далее издаются многочисленные регламенты и директивы Соообщества относительно конкретных видов, компонентов или технологий производства продуктов питания (исторически издание подобных актов специального характера предшествовало выработке общерегулятивного законодательства ЕС о продовольственных товарах).

В содержании Регламента, включающем обширную преамбулу (66 мотивировочных положений) и пять глав (65 статей), можно выделить четыре важнейшие группы положений:

– вводные положения, которые определяют предмет и сферу действия продовольственного законодательства, а также устанавливают нормы-дефиниции;

– материальные положения, которые определяют общие начала продовольственного законодательства. Последние, в свою очередь, подразделяются на «общие принципы» (принцип «общих целей» в статье 5 и др.) и на «общие предписания» (прежде всего, в отношении безопасности продовольственных товаров и кормов: статьи 14 – 15). Кроме того, в систему материальных положений входят правила относительно консультирования и информирования граждан («принципы прозрачности»: статьи 9 – 10) и «общие обязанности» в отношении международного рынка продовольственных товаров и кормов, включая их импорт из и других третьих стран (статьи 11 – 13);

– организационные положения, закрепляющие статус нового экспертного учреждения ЕС в продовольственной сфере – Европейского органа по безопасности продуктов питания[2]. Участвовать в работе этого Органа, при желании, может и (статья 49)[3];

– процедурные положения относительно действий публичных властей в условиях серьезного риска для здоровья людей со стороны каких-либо продовольственных товаров или кормов.

В содержание Регламента также входят нормы институционального, переходного и заключительного характера, закрепленные в главе V.

Кроме публикуемого Регламента «общую безопасность продукции» в Европейском Союзе регулирует специальная директива ЕС, которая применяется также к промышленным (непродовольственным) товарам (см. пункт 59 преамбулы).

ЕВРОПЕЙСКИЙ ПАРЛАМЕНТ И СОВЕТ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА,

Руководствуясь Договором об учреждении Европейского сообщества и, в частности, его статьями 37, 95, 133 и пунктом «b» параграфа 4 его статьи 152,

На основании предложения Комиссии[4],

С учетом заключения Экономического и социального комитета[5],

С учетом заключения Комитета регионов[6],

Постановляя в соответствии с процедурой, предусмотренной в статье 251 Договора[7],

Принимая во внимание нижеследующее:

(1) Свободное передвижение безопасных и здоровых продовольственных товаров выступает существенным аспектом внутреннего рынка[8] и вносит заметный вклад в обеспечение здоровья и благосостояния граждан, а также их экономических и социальных интересов.

(2) При осуществлении политики Сообщества важно обеспечивать высокий уровень защиты жизни и здоровья людей.

(3) Свободное передвижение продовольственных товаров и кормов в Сообществе может быть достигнуто только при условии отсутствия между государствами-членами значительных различий в содержании предписаний относительно безопасности продовольственных товаров и кормов.

(4) Между продовольственными законодательствами государств-членов существуют значительные различия в понятиях, принципах и процедурах, относящихся к продовольственным товарам. Когда государства-члены принимают меры, регулирующие продовольственные товары, подобные различия способны препятствовать свободному передвижению продовольственных товаров, создавать неравенства в области конкуренции и, тем самым, непосредственно влиять на функционирование внутреннего рынка.

(5) Следовательно, необходимо сблизить данные понятия, принципы и процедуры таким образом, чтобы они сформировали общую основу для принимаемых в государствах-членах и на уровне Сообщества мер по регулированию продовольственных товаров и кормов. В то же время, необходимо установить достаточный срок для адаптации любого не соответствующего этой основе положения, которое содержится в ныне действующем национальном законодательстве или законодательстве Сообщества, и предусмотреть, что на протяжении подобного срока уместное законодательство будет применяться в свете принципов, сформулированных в настоящем Регламенте.

(6) Поскольку вода, как и другие продовольственные товары, прямо или косвенно употребляется в пищу, она способствует совокупному воздействию на потребителя поступающих в его организм веществ, в том числе химических и микробиологических загрязняющих примесей. Однако в связи с тем, что контроль за качеством воды, предназначенной для потребления людьми, уже обеспечен директивами 80/778/ЕЭС[9] и 98/83/ЕС[10] Совета, в настоящем Регламенте достаточно принять воду во внимание после прохождения ею точки соответствия, определенной в статье 6 Директивы 98/83/ЕС Совета[11].

(7) В определение продовольственного законодательства уместно включить требования к кормам, в том числе к их производству и использованию, когда такие корма предназначены для животных-производителей продовольственных товаров. Это не наносит ущерба аналогичным требованиям, которые применялись до сих пор и будут применяться в дальнейшем в сфере законодательства о кормах, распространяющего действие на всех животных, включая домашних питомцев.

(8) Высокий уровень защиты здоровья избран Сообществом в качестве принципа при разработке продовольственного законодательства, применяемого им на недискриминационной основе как к национальной, так и к международной торговле продовольственными товарами и кормами.

(9) Необходимо обеспечить доверие потребителей, других заинтересованных сторон и торговых партнеров к процессам принятия решений в сфере продовольственного законодательства, к научным основам продовольственного законодательства, а также к структурам и независимости институтов, ответственных за защиту здоровья и иных интересов.

Публикуемая Директива является законодательным актом, который впервые в истории Европейского сообщества (ЕС) зафиксировал общие правовые основы функционирования рынка услуг как составной части единого экономического пространства («внутреннего рынка») ЕС.

Нормы Директивы призваны облегчить и конкретизировать порядок деятельности лиц, занимающихся самостоятельной экономической деятельностью («поставщиков» услуг), с тем, чтобы на территории всех государств-членов Европейского Союза они могли более эффективно заниматься этой деятельностью на постоянной («свобода учреждения») или на временной, эпизодической основе («свободное предоставление услуг»).

Директива также устанавливает дополнительные гарантии для «получателей» услуг, в том числе для потребителей. Вместе с гарантиями для «поставщиков» это должно способствовать более эффективной реализации принципа «свободного передвижения услуг», который наряду со свободами передвижения товаров, лиц и капиталов выступает одним из неотъемлемых элементов («основных свобод») внутреннего рынка ЕС.

В соответствии с Договором об учреждении Европейского сообщества 1957 г. («Договор») и судебной практикой Суда Европейских сообществ («Суд») понятие «услуги» получило в Директиве широкое значение. В этом качестве могут признаваться любые виды экономической деятельности при условии, что они осуществляются за вознаграждение (т.е. с целью получения прибыли или иного дохода) и исходят от самостоятельного хозяйствующего субъекта (т.е. не являются наемным трудом, который в ЕС охватывается «свободой передвижения работников», являющейся аспектом другой основной свободы внутреннего рынка – «свободы передвижения работников»).

Будучи общим (рамочным) правовым актом, Директива способна применяться ко всем отраслям экономической деятельности и любым профессиям. В то же время из сферы ее применения исключены некоторые виды услуг, которые ранее были или могут быть в дальнейшем урегулированы специальным законодательством ЕС: финансовые, в том числе банковские услуги, услуги электронных коммуникаций, транспортные и некоторые другие (статья 2 «Сфера применения»).

Кроме того, Директива в качестве lex generalis (общего закона) действует при условии ее непротиворечия нормам lex specialis Сообщества, т.е. законодательству ЕС, регулирующему «специальные аспекты доступа к деятельности по оказанию услуг или к ее осуществлению в специальных секторах или для специальных профессий» (статья 3 «Соотношение с другими положениями права Сообщества»). В случае возникновения противоречий такого рода акты специального законодательства Сообщества имеют приоритет.

В качестве документа, направленного на либерализацию рынка услуг, Директива предусматривает отмену или упрощение многих административных процедур и формальностей: введение пунктов «одного окна», ограничение возможностей государств-членов по введению «разрешительных режимов» (включая лицензирование разных видов деятельности), запрет или снижение многих «требований» к поставщикам и получателям услуг и др.

Одновременно с этим Директива в отдельных главах предусматривает меры, направленные на обеспечение надлежащего качества услуг (глава V «Качество услуг»), а также другие меры по установлению эффективного сотрудничества государств-членов в контроле за рынком услуг и по дальнейшей гармонизации нормативного регулирования этого рынка. Эти меры должны осуществляться не только с помощью юридически обязательного законодательства, но и в форме добровольных «кодексов поведения», издаваемых профессиональными организациями поставщиков услуг.

В силу важности и многоаспектности предмета Директивы этот правовой акт снабжен очень объемной и детальной преамбулой, которая играет роль его мотивировочной части. Преамбула, в частности, содержит разъяснения (в том числе примеры) многих терминов и выражений, использованных в статьях документа. Здесь же указаны названия и источники опубликования многих актов специального законодательства ЕС, к которым отсылает Директива. Необходимо отметить, что положения преамбулы сформулированы весьма сложным юридическим языком.

В качестве основ законодательства Европейского сообщества и Европейского Союза в целом настоящая Директива, как и иные источники права ЕС в аналогичной форме, подлежит «трансформации» во внутреннее право всех его 27 государств-членов. Предельный срок трансформации установлен до конца 2009 г. (не позднее 28 декабря 2009 г.). Однако еще до наступления этой даты государствам-членам запрещено вводить новые ограничения, подобные тем, которые указаны в некоторых статьях Директивы (см., в частности, параграф 6 статьи 15 «Подлежащие оценке требования»).

Можно прогнозировать, что после вступления в действие Директивы она послужит основой для разработки судами Европейского Союза обширного прецедентного права (судебной практики), которое обеспечит разъяснение, уточнение смысла и развитие содержания ее правил в сторону как можно более полной либерализации европейского рынка услуг.

ЕВРОПЕЙСКИЙ ПАРЛАМЕНТ И СОВЕТ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА,

Руководствуясь Договором об учреждении Европейского сообщества и, в частности, первым и третьим предложениями параграфа 2 его статьи 47 и его статьей 55,

На основании предложения Комиссии,

С учетом заключения Европейского экономического и социального комитета[2],

С учетом заключения Комитета регионов[3],

Постановляя в соответствии с процедурой, предусмотренной в статье 251 Договора[4],

Принимая во внимание нижеследующее:

(1) Европейское сообщество стремится установить все более тесные связи между государствами и народами Европы и обеспечить экономический и социальный прогресс. В соответствии с параграфом 2 статьи 14 Договора внутренний рынок включает в себя пространство без внутренних границ, в котором обеспечивается свободное передвижение услуг. В соответствии со статьей 43 Договора обеспечивается свобода учреждения. Статья 49 Договора устанавливает право на предоставление услуг внутри Сообщества. Устранение препятствий развитию деятельности по оказанию услуг между государствами-членами является необходимым средством для усиления интеграции между европейскими народами и для содействия сбалансированному и устойчивому экономическому и социальному прогрессу. Устраняя эти препятствия, важно позаботиться о том, чтобы развитие деятельности по оказанию услуг способствовало выполнению задачи, предусмотренной в статье 2 Договора, а именно: содействию повсеместно в Сообществе гармоничному, сбалансированному и устойчивому развитию экономической деятельности, высокому уровню занятости и социальной защиты, равенству мужчин и женщин, устойчивому и неинфляционному росту, высокой степени конкурентоспособности и сближения экономических показателей, высокому уровню защиты и улучшения качества окружающей среды, повышению уровня и качества жизни, экономическому и социальному сплочению и солидарности государств-членов.